来源：世界教育信息微信公众号 世界教育信息杂志2019年第1期
20世纪90年代，韩国面临由材料加工制造经济向知识经济转变的需求，并且意识到了高等教育在知识经济时代扮演的重要角色以及高等教育国际竞争力不强的状况，从而开始推行高等教育卓越工程。目前，韩国共推出四项高等教育卓越工程：21世纪智慧韩国工程、区域创新型大学工程、世界一流大学工程、21世纪智慧韩国高水平大学建设工程。分析四项工程的内容、实施情况及纵向的整体推进情况，可以发现韩国高等教育卓越工程具有以下特点：政府在卓越工程推进中占据主导地位；价值取向从追求卓越到兼顾平衡；实行严格的评估制度，不断完善质量保障体系；建设重点逐渐转向人才培养，核心是培养创新型人才。
阿特巴赫指出，“尽管世界高等教育总是存在中心和边缘，中心在可见的未来主要集中于主要的工业化国家，但研究能力的扩展总是有空间并且是有必要的”。实力强劲、有世界竞争力的研究型大学在发展中国家和中低收入国家比较少见，但他们却是经济和社会发展的关键因素。广大发展中国家从上个世纪开始便纷纷提出各式各样的卓越工程、“世界一流大学”建设项目，努力改变自己传统的边缘地位，实现跨越式发展和赶超。
韩国高等教育也深受影响。20世纪90年代，面对经济结构变革的需求、全球知识经济时代的到来以及自身高等教育的发展困境，韩国开始实施卓越工程。经过十多年的发展，今日的韩国高等教育正同中国、日本等国家一道，使亚洲成为世界高等教育发展最为迅速的地区之一，提升亚洲的高等教育在整个世界范围内的地位。QS2018年世界大学排名显示，进入排名前200名的韩国大学有7所，进入前100名的有4所，其中首尔国立大学（排名第36位）是韩国排名最靠前的大学。本文从分析韩国高等教育实施卓越工程的背景出发，阐释1999年至今韩国各项高等教育卓越工程的基本情况，在此基础上进一步分析韩国高等教育卓越工程的一些显著特点，对我国的“双一流”建设具有一定的借鉴意义。
韩国高等教育卓越工程实施的背景
（一）韩国经济结构转型的需要
自20世纪60年代开始，乘着全球化和贸易自由化大潮，韩国大力发展以材料加工工业为主的、出口导向型的外向经济，实现了经济的快速增长，创造了“汉江奇迹”，韩国也因此与新加坡、中国香港、中国台湾一起被称为“亚洲四小龙”。然而，1997年的亚洲金融危机爆发后，韩国因其高度对外依赖和以加工制造业为主的经济结构迅速被卷入危机。虽然通过对内进行政府机构改革和经济调整、对外寻求国际组织援助，韩国在很短的时间内就得以摆脱危机，但此次金融危机也让韩国意识到提高国家的科技创新能力、提高人力资源素质、实现经济结构由材料加工制造业主导向知识经济的转变。1998年，韩国将“从材料加工制造经济向知识经济转变”作为该年的六大主要政策目标之一；随后，韩国政府又宣布把建设“创造型知识社会”作为国家政策的核心任务。
（二）高等教育在知识经济时代扮演着重要的角色
知识经济是一种以知识为基础促进经济发展的经济形态，教育是实现知识向财富进行转化的主要动力，其中高等教育扮演着至关重要的角色。高等教育集教学、科研、社会服务功能于一体，在人才培养、知识更新和创造、推动知识应用上发挥着其他社会部门无法比拟的作用。
20世纪90年代，韩国教育改革委员会提交了三份报告书：《为创造新韩国的教育改革的方向和课题》《为建立主导世界化、信息化时代的新教育体制的改革方案》《促进教育改革的具体实施方案》，这三份报告体现了面对知识经济时代的到来，韩国政府意识到了推进教育体制改革的重要性，也充分体现了韩国政府对改革高等教育以满足21世纪发展需求的重视。
（三）韩国高等教育国际竞争力不强
二战后，韩国高等教育经历了迅速的扩张。然而几十年来，韩国高等教育在数量上的迅速扩张却带来了人才供过于求、教学科研质量低、缺乏专业性、脱离社会需求等一系列问题。具体而言，第一，韩国大学的科研产出低。据统计，1998年韩国学者发表的论文被SCI收录的数量在世界排名为第18位，被收录论文数量仅是美国的3.9%，英国的13.8%，日本的15.2%，德国的15.5%。第二，韩国大学经费不足。经费对大学的发展至关重要，然而当时韩国主要大学的年生均支出不到世界一流大学的1/4，甚至只有经费充裕大学的1/20。第三，韩国高等教育对外依赖性强。由于本国高等教育在国际竞争中不占据优势，上世纪90年代开始韩国高等教育在教学和科研上对外国的依赖性逐渐增强。1998年，韩国高等教育领域赤字已经达到70亿美元。这对于韩国来讲不仅是巨大的经济压力，更反映出改革高等教育、提升整体质量、增强国际竞争力的迫切性。
由此，面临经济结构从材料加工型经济向知识经济转型的需要，高等教育在知识经济时代发挥着关键性作用，以及韩国高等教育面临的国际竞争力不强等情况，推进韩国高等教育改革和卓越化发展已经成为国家和社会发展的必然要求——韩国的高等教育卓越工程正是在这样的背景下被提出的。
韩国的高等教育系列卓越工程
（一）21世纪智慧韩国工程（1999-2012年）
1999年，韩国教育部启动21世纪智慧韩国工程（Brain Korea 21，BK21）,该工程共分为两期，1999年至2005年为第一期，每年投资2000亿韩元，7年共投资1.4万亿韩元；2006年至2012年为第二期，每年投资3000亿韩元，7年共投资2.1万亿韩元。BK21工程的总体目标是“帮助研究院巩固自身科研基础，培养有才能的人力资源，以提高大学的科研能力”。具体而言，BK21工程的目标包括支持建设世界一流的研究型大学；培养知识社会所需要的富有创造性的、高质量的人力资源；培育专门化的地方性大学，加强产业界与大学的联系；对大学的教育体制进行改革，包括强化创新型人才的培养；对科学研究经费实行统一化管理,促进科研人员的科研成果评估体系向普及化发展等；促进大学知识创新向产业转化。BK21工程的具体实施包括五个子计划，即建设世界一流研究生院，发展地方性大学，建立与知名大学之间的科学和教研伙伴关系，资助特色领域的研究型大学及建设地方特色的研究生院，建立与产业间多样化的合作关系。其中，建设世界一流研究生院是整个BK21工程的核心。
整个BK21工程的实施围绕“选择与集中”原则展开，即甄选一批研究生院和学科进行优先培养。在工程的第一阶段，共有14所大学和科学技术院①入选，涵盖了应用科学技术、人文科学技术、特色（传统）科学和新兴的高新技术产业四个领域；共有42所地方大学入选优秀地方大学。在工程的第二阶段，共有来自74所大学的568个研究团队入选。
BK21工程实施14年来取得了令人瞩目的成果，主要包括以下几个方面。
第一，大学的科研能力大幅提升，人才培养成果显著。2000年，韩国学者发表的SCI文章数量比上一年增长了15.6%，而同期全球学者的发表量仅增长了9%。韩国学者在SCI级刊物上发表的论文数量的世界排名由1998年的第18名上升至2004年的第13名。韩国教育部数据显示，第二期工程实施一年后，2006年，有9069名硕士和博士获得学位，比2005年提高了111%，学位获得者就业率达92%；学者发表在SCI级刊物上的文章从2005年的8883篇增长到2006年的20418篇，增长了130%；2006年获得专利3767项，其中国内3313项，国际454项，每100韩元投入会带来11.9项的国内专利和1.6项国际专利。
第二，大学学术风气得到改善，高等教育体系逐渐转变为以研究为导向。BK21项目通过大力资助研究生及教授，使其能全身心投入教学和科研，为大学创建了稳定的学术环境。同时建立统一管理科研经费的中央基金管理系统并将科研成果列入教授评价体系，均有利于高等教育体系转变为以研究为导向。
第三，大学体制改革取得进步，大学评估制度逐步建立，且开始成为政府拨款的依据之一。大学的招生制度改革得以推进，招收本科生数量上升、研究生数量下降，且研究生招生时更多考虑外校生源。教授晋升机制以科研成果为基础，有利于教授之间的良性竞争。
第四，产学合作得到进一步加强。产业对大学的资助力度越来越大，大学也越来越重视自身的教学与科研和产业需求的契合，以及科研成果向产业应用的转化。2006年，BK21工程团队接受的政府研发预算和私人资助达到10.51亿，是当年BK21资助总额的3.6倍。
但是，BK21工程也伴随着一系列的问题。有批评者指出，BK21工程是政府以经费为“诱饵”，使大学按照政府所期望的方向进行招生、课程设置、管理等方面的改革，这更加损害了本来自主权就有限的韩国大学的学术自由。工程入选学校与未入选学校之间不仅仅是在政府经费支持上存在巨大差距，社会声誉、吸引的生源的差距也将随之拉大，这就似乎形成了一个“莫比乌斯环”，导致强者越强，弱者越弱。BK21以SCI等自然科学的指标来衡量大学的成果，对人文社会学科重视不足，导致了学科的不均衡发展。过于强调科研成果导致政策导向性的偏差，使大学忽视教学活动，导致了科研与教学的不平衡发展。同时，虽然BK21工程强调发展地方大学，但地方大学获得的实际资助却大大低于首都圈的大学。BK21工程第一期，首都圈获得了科学技术领域投资额的65%和人文社会科学领域投资额的96%，这实际上导致了首都圈和地方的不均衡发展。
（二）区域创新型大学工程（2004-2008年）
如上所述，长期以来，韩国的经济社会发展存在首都圈与地方之间不平衡的现象，BK21工程的实施在一定程度上加剧了这种不平衡。2004年，韩国开始推行区域创新型大学工程（New University for Regional Innovation，NURI），旨在提升首都圈（包括首尔仁川和京畿道）以外地方大学的核心竞争能力，培养地方大学优秀毕业生，通过加强工程教育质量逐步改善地方院校毕业生的就业比率。NURI工程在2004至2008年的五年期间每年投资2600亿韩元，共投资1.24兆韩元用于促进地方大学高等工程学的发展。
NURI工程的主要措施包括改善地方大学办学条件，使师生适应专业发展，进而提高大学专业化水平；建立实用的人才培养计划，以提高毕业生的就业技能和就业率，以培育人力资源促进区域发展；建立高校与当地政府、产业界、研究机构、非政府组织等的合作网络，促进产学研社合作。NURI工程使韩国首都圈外超过100所大学和学院接受了资助。NURI工程使大学的发展与当地产业特色、社会发展相结合，提高了大学的专业化水平，有利于毕业生就业率的提高，也使高等教育的人才培养更加符合区域发展需求。
（三）世界一流大学工程（2008-2012年）
为了建设世界一流的师资队伍，提升韩国高等教育的国际影响力，韩国政府于2008年开始推行世界一流大学工程（World Class University，WCU），旨在通过提供多方面支持吸引外国知名学者赴韩任教，以推动韩国大学的快速发展，逐步建立国际影响力。2008-2012年，韩国每年投入1650亿韩元，五年共投入8250亿韩元，用于支付入选团队中海外学者的薪资，改善基础设施，资助科研助理人员及共同参与研究的国内教授。工程主要通过三种方式招聘海外学者：第一，成立新的学科院系，聘请海外高端学者任全职教授进行合作研究及教学；第二，为现有学科聘请1~2名海外学者为全日制教授，与国内学者合作研究；第三，邀请国际学术大师（如诺贝尔奖获得者等）到韩大学任非全日制教授，进行联合研究、教学及讲座。WCU工程促进了韩国高等教育与国际学术前沿的交流、合作，有利于创建一流的师资队伍和提高高等教育的国际化水平，对人才培养、科研能力的提升也具有重要意义。
（四）21世纪智慧韩国高水平大学建设工程（2013-2019年）
到2013年，BK21工程、NURI工程、WCU工程都已结束，这三个工程各有重点、相互补充、相互协调：BK21工程的重点是培育顶级院校；NURI工程的重点是发展地方大学，促进区域协调发展；WCU工程的重点是引进世界顶级卓越人才，建设世界一流的师资队伍。同时，这三个工程又存在重复资助、重复建设的问题，不利于资源的高效利用。因此，为了兼顾、整合这三大工程的目标，统一分配资金，提高使用效率，服务于国家创新经济发展战略，2013年5月，韩国开始推行21世纪智慧韩国高水平大学建设工程（Brain Korea 21 Program for Leading Universities & Students，BK21 Plus）。
BK21 Plus工程的建设周期为7年，每年投资2729.13亿韩元，计划每年培养1.5万名优秀硕博士并资助新引进的研究人员。工程以办学方式国际化、人才培养卓越化、地方院校特色化为主要内容，以创新型人才培养为主要途径，以大学、人才、科研的三维目标为支撑，以实现创新经济为最终目的。
工程的实施主要依靠培养三种类型的创新型人才：在大学研究生院硕博士研究生中培养研究型创新人才、特殊领域专业（多媒体技术、文化旅游业、情报安全保护等）具有创新性的人才、在地方院校培养应用性创业型人才。计划在7年内共遴选出550个团队，培养以上三种类型人才。
此外，BK21 Plus工程还包括一系列保障措施：加大科研投入，改善研究型大学基础设施；引进国际顶级人才，加强大学国际化水平；变革人才培养方式，加强产学合作，推进特色化办学；大力资助硕博研究生和新进研究员，确立人才培养激励制度；完善以质量为主的成果管理体系，改革评估体系；通过政府权力下放，提高大学自主权，强化大学责任意识。
韩国高等教育卓越工程的特点
（一）政府在卓越工程推进中占据主导地位
由于深受儒家文化传统和东亚文化圈政治体制的影响，加之经历了日本的殖民统治和美国的军事管制，韩国在独立后逐渐形成了中央集权化的高等教育管理。这意味着政府，尤其是中央政府，是高等教育发展的主要推动力量。作为一个后发型国家，韩国的现代化相对于欧美主要发达国家而言起步较晚，而且现代化并非由本土的各种因素自然导致，而是在外来因素刺激下发生的。而一个后发国家要想加快实现现代化，在国际竞争中更具优势而不是处于被动，就必须有一股强大的力量在其中加以推动。政府主导作用对于后发型国家的政治、经济发展而言具有重要意义，同时政府能力的大小和强弱直接决定着一个国家发展的动力。因此，为了实现高等教育快速、跨越式发展，韩国政府必须在高等教育卓越工程中扮演主导者的角色。韩国学者金荣哲（Young-Chul Kim）表示，根据国内外学者的研究，韩国的经济增长和社会进步可以归因于教育的高度参与和政府为了促进人力资源发展的强有力的政策干预。
韩国政府在高等教育卓越工程中的主导地位主要体现在以下几个方面。其一，工程由政府相关部门启动，负责实施、管理、评估。以BK21 Plus工程为例，它由韩国教育部和韩国国家研究基金会共同推进，前者负责把控方向，设定计划和管理成果，后者负责具体实施。国家研究基金会下设BK21 Plus事业管理委员会，负责工程事项的咨询、审议和评价。其二，卓越工程的经费均由政府设置专项拨款，决定资助范围和对象，分配资金。其三，也是最根本的一点，政府通过卓越工程的实施使高等教育朝着符合其政策重点和倾向的方向发展。BK21开始实施的一个重要原因是政府推进经济结构向知识经济的转变，而BK21 Plus工程则体现了政府为“创新经济”发展培养创新型人才的政策意图。
政府主导卓越工程能够以其权威性、强制力和整个国家资源作为支撑，保证工程推进的连续性和有效性。但是，政府对大学发展的干预也会引发损害大学自主权和学术自由的问题，BK21 Plus正是意识到了BK21工程实施中存在的这一问题才主张政府权力下放，增强大学的自主意识和责任意识。
（二）价值取向从追求卓越到兼顾平衡
由于BK21工程坚持“选择与集中”的原则，在工程实施前期造成了入选学校与未入选学校、不同学科、首都圈和地方、教学与科研之间的不均衡发展。随着各项卓越工程的推进，韩国逐渐意识到了这些问题，并在工程设计和实施中加以改进，有力地促进了各方的均衡发展。
其一，从注重首都圈到兼顾地方大学。为了补救BK21实施以来造成的首都圈大学与地方大学的实际差距拉大，NURI工程并没有将发展地方大学的重点单纯放在学术性成果的数量增长上，而是力图依靠区域产业特色，加强产学研社联系，提供有针对性的教学计划，以提高地方大学的专业化水平。
其二，从注重科学技术到兼顾人文社科。韩国卓越工程实施初期，以科学技术领域为投资重点，以科学技术学科的指标来衡量整个高等教育的进展。但随着工程的深入，韩国开始认识到学科均衡发展的重要性。BK21第二期工程中入选的人文社科项目的数量为61个，占总量的11%；而实施BK21 Plus工程时人文社科项目数量增长到109个，占比增长到20%，包含各种学科的复合领域的比例也高达8%，这体现了韩国高等教育卓越工程提高了对不同学科均衡发展的重视。
其三，从注重科研到教育与科研并重。韩国卓越工程实施早期偏重科研，尤其强调量化的科研指标，如发表的论文数量。但这一倾向导致了大学对教学的忽视，不利于人才的协调发展。BK21工程在这一问题上进行改革，提高教学地位，强调教学与科研的互动，评估体系除将学术论文列为指标外，将实践性成果（作品、社会实践活动）也纳入评估指标体系，在地方高校评估中更注重产学结合。
（三）实行严格的评估制度，不断完善质量保障体系
韩国的高等教育卓越工程实行完整的评估程序，包括事前评估、事中评价、事后验收，并且严格执行质量管控。以BK21工程的第二阶段为例，对项目的评估体系包括大学的自主评估以及教育部对其进行的年度评估、中期评估、终期评估。2007年，韩国政府出台了新的评估框架，强调激励与惩戒并重。该框架规定，BK21工程第二期的评估由韩国科研基金会下的BK21&NURI管理委员会负责。评估指标通过政策研究、听证会和多种线上调查确定。在年度评估之前，项目和团队会进行自我评估，自我评估约占最后评估结果的4%~5%；还会实行“抽样调查”制度，随即抽查5%的项目和团队，对其研究成果做仔细检查。评估结果将直接影响项目是接受激励或惩戒。新评估框架被严格执行，2007年BK21第二阶段第一次年度评估结束后，排名在后120名的团队和项目被削减20%的经费，这些经费被用于激励前120名团队和项目。2008年，BK21工程进一步把关质量，规定从2009年开始，年度评估实行更加严格的标准：将减少表现最不佳的1~3个团队和项目的资助，评估分数最低的团队将面临取消资格的惩罚；改革评估指标以及BK21&NURI管理委员会构成以提高评估专业性；将抽样调查的比例上调至10%；对参加国际会议计入工程成果及资助参会师生的具体条件作了更加明确的规定。2010年，BK21工程开始实施末位淘汰制度，评估结果不合格的研究团队将被剔除BK21；相应地，每个学科研究团队的经费将被减少10%~30%，只有表现优秀的团队才能获得与上一年同等的经费。韩国高等教育卓越工程实行以来，一直坚持严格的评价制度，将激励与惩戒并重，并且不断完善自己的质量管理体系，有利于实现有效的质量管控，同时推动大学之间的竞争，提升大学的整体质量。
（四）建设重点逐渐转向人才培养，其核心是培养创新型人才
尽管BK21、NURI、WCU等工程都从各个层面加强人才培养，但三项工程关注的重点都是一流的院校和一流的学科。BK21 Plus则将落脚点放在了培养研究型和应用型创新人才、特殊领域人才、全球化研究型人才上，创新型人才培养成为工程建设的核心任务。
韩国高等教育卓越工程的这种转变从理论上根植于人力资本理论。人力资本是指凝聚在劳动者身上的知识、技能及其所表现出来的能力；这种能力是生产增长的主要因素，是一种具有经济价值的资本。该理论认为，人力资本投资比物质资本投资的经济收益更高，而人力资本投资最基本的方式就是教育，其中高等教育对人力资本的影响尤其重要。人力资本最根本的特点是存在于人之中，与其承载体不可分离。教育，尤其是高等教育，必须发挥好培养人的作用，才能提升人力资本，进而促进经济社会发展。因此，人力资本理论可以说是高等教育“以人为本”的根本理论源泉。
从现实来看，韩国政府提出了发展“创新经济”的目标，实现创新经济最根本的支撑就是培养具有丰富智力资本、能够创新创造知识、能推动新知转化为社会经济效益的创新型人才。BK21 Plus工程将建设重点放在创新型人才培养上，既有利于推动高等教育的卓越化发展，又服务于国家发展“创新经济”的大战略。
总结与启示
1999年至今，韩国共推出了四项高等教育卓越工程，即BK21、NURI、WCU、BK21 Plus。通过分析四项工程各自的内容、实施，以及从纵向上来看韩国高等教育卓越工程的整体推进，可以发现其卓越工程具有政府主导；价值取向从追求卓越到兼顾平衡；实行严格的评估制度，不断完善质量保障体系；建设重点逐渐转向人才培养，核心是培养创新型人才四大特征。
中韩两国在文化传统、教育体制上具有很大的相似性，两者同属后发型国家，长期以来在国际高等教育中处于“边缘”地位，都具有实现跨越式发展的迫切性。了解分析韩国高等教育卓越工程的具体情况和成功的经验，可以为我国高等教育发展提供有益的参考和借鉴。
当前，我国正处在“双一流”建设的开局关键期。“双一流”建设应该继续坚持政府对发展战略、大政方针的主导，发挥政府在聚集资源、配置资源上的关键作用，但同时也要注意保障大学自主权和学术自由空间，处理好政校关系；“211”“985”工程期间存在偏重老牌名校、综合性大学、东部地区大学、理工学科的特点，“双一流”建设应该在追求卓越的同时注重平衡，对特色化、专业化的学校加大扶持力度，支持中西部地区高等教育发展，提高对人文社科领域的重视；此外，“双一流”建设应该建立更加完备的质量管理体系，并严格执行，同时引入竞争机制，明确激励与惩戒措施，以增强整个项目的活力，促进高等教育整体质量的提升；“双一流”建设在创建世界一流大学和一流学科的同时不能失去教育本身的使命——那就是对于人的培养，应该把人才培养作为“双一流”建设的精神内核。
注释：
①入选的14所大学和科学技术院是首尔大学、浦项工科大学、延世大学、高丽大学、庆尚大学、亚洲大学、庆北大学、成均馆大学、梨花女子大学、汉阳大学、明知大学、庆熙大学、韩国科学技术院、光州科学技术院。